第七章土地爺引發青島官場&ldq

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作為"青島嶗山區土地違法批租案"的關鍵人物，青島市嶗山區國土資源局局長是個不起眼的小官，但正是這個小小"土地爺"於志軍，落馬後先是拉下了青島市市長助理王雁，隨後又牽出了山東省委副書記兼青島市委書記杜世成。

於志軍引發青島官場"大地震"的起因是轟動全國的"青島嶗山區土地違法批租案"。

不僅如此，這個嶗山區的小小"土地爺"對於青島房價的飆升也"功不可沒"，他不僅搞亂了土地，還把當地税收捅了一個大窟窿，並因此兩度受審。2007年11月24，於志軍因涉嫌瀆職再次被山東省人民檢察院督辦偵查並被青島市李滄區人民檢察院起訴，青島市李滄區人民法院認定於志軍給國家直接造成了1331萬餘元税收損失，叛決於志軍犯翫忽職守罪，免予刑事處罰。而在3年前，於志軍因受賄罪被判處有期徒刑15年。

剖析於志軍受賄、翫忽職守案的意義在於，這個掌握實權的"小小土地爺"，在領導急於出政績的過程中火上澆油併火中取慄，從而引發土地失控、房價上漲、房地產市場混亂。於志軍不但是"小吏大貪"的代表，更是當前房地產混亂批租的代表。因為涉及土地批租、規劃審批、建設許可等房地產開發的各個環節，於志軍受賄、翫忽職守案堪稱中國房地產市場腐敗的經典案例。

於志軍受賄和翫忽職守，離不開當前的經濟大背景和青島獨有的小氣候。

在新世紀以來的經濟大背景下，很多城市官員的政績工程是城市建設，並由此引發了土地違法案件的屢屢發生。目前查實的土地違法案件中，地方政府違法佔地、違法批租土地問題突出，凡是質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關領導。

與土地違法案件層出不窮相對應的是近年來全國房價的持續上漲，造成這種現象的源在於，出讓土地的收益已經成為地方政府收入的重要來源，賣地越多，地方政府"手頭"越活，土地和房價越高地方政府收益越多。所以某些城市房地產價格的過快增長並非完全是市場因素使然，而是地方政府動用各種手段抬高地價、拉高房價的結果。

政府主導下的土地違法的源，有一個重要原因是過去我國實行的是統收統支的税收體制，税收歸中央，地方政府花錢要向上邊要，地方政府的決策和行為也依賴中央政府。而20世紀90年代實行分税制改革以後，地方政府在税收方面有了利益驅動，賣地後地方政府不但可以獲得土地出讓金，而且可以從土地易中獲得一定税收。

當政府的收入主要靠土地來支撐，那麼賣地就變成了增產增收的捷徑，高樓林立也就成了政績工程的標誌。於是房價帶動地價，地價拉動房價，批租土地的惡循環開始了。這種殺雞取卵的行為不僅使廣大羣眾利益受損，也使整個土地開發和房地產市場面臨崩盤的危險。2007年下半年以來全國各大城市的房地產市場連連受挫，房價低甚至屢屢下降，就是這種惡循環的惡果。

具體到青島，就不能不説到青島市區的框架結構。青島的第一代城市框架是20世紀30年代沈鴻烈當市長時搭好的，以中山路為中心，侷限於海濱一帶。第二代城市框架是1989年俞正聲擔任市長後，把市委、市政府搬到荒涼的東部，帶動了嶗山區的開發。俞正聲決定搬遷市政府成為城市發展的一個經典案例，全國很多城市都學青島把市政府遷出市中心。1997年俞正聲離任時，青島的城市結構向東延伸到香港中路，相當於用10年時間造了一座新城。之後青島幾年沒有大的變動。

直到2000年10月，杜世成到青島任市長，這座百年島城開始了新一輪擴張運動。之前俞正聲東進到浮山灣就停下了，杜世成則把路一氣兒修到了嶗山，並且開始興建全長280公里的濱海大道。俞正聲主要是線型發展，杜世成搞的是多點開花，品字形發展，要建成包括青島、黃島、紅島在內的"大青島"。

很多領導都想在自己任期內幹出一些業績，抓城市改造工程是最快捷的。但城市改造的資金從何而來？政府手裏有地但是沒錢，企業願意來投資，杜世成把這種政府與企業的聯手美其名曰"經營城市"，以地生財，城市美了，個人還能在政治上和經濟上得到雙重實惠。這就是當前很多城市熱衷於城市建設的一個原因。

杜世成到任後提出"經營城市"的口號，一開始青島市民莫明其妙，有人還為之叫好，等到後來明白了"經營城市"就是賣地時，不少人轉而破口大罵。2000年之後，青島的地價越賣越高，每賣出一個高價，當地報紙上就稱之為"經營城市"的"偉大成就"。

在"經營城市"的旗幟下，衡量"經營"成效的標準之一，就是青島市的房地產價格。有報道稱，青島市區的房價自杜世成上任之後，同地段房屋房價每年漲幅在25％以上。政府壟斷和控下的土地價格升高，的確增加了政府收益，但同時也提升了房價。杜世成等人獲得了更多可以支配的財力和權力，商界的同盟者也可以獲得更多的利潤。

一方面，青島市擁有排名全國前列的高房價；另一方面，這些高價房屋並非都被缺房的城鎮居民買走，原因之一是城鎮居民的平均收入水平不高。官員、商人隨同城市地價一起"升值"的同時，普通市民卻不得不為此承擔成本，結果是青島人越來越買不起房子了。對此，2003年杜世成在做客人民網強國論壇時説:"青島的房價雖然很高，在沿海一線的別墅可能已經到了2萬元一平方米，但是如果順青島一條街往北走，那就是2萬、1萬、8千、5千、3千，最便宜還有1千的。"此語一出，青島譁然。杜世成所指的1000元的房子，在青島市區30公里之外。

杜世成給青島留下了什麼呢？未來數十年的土地經營權收益已被透支，預留給未來的發展空間已被建築和道路所填充，一座以海濱風情著稱的城市，正被隨意而為的規劃和建設所扭曲。杜世成要搞大青島，幾十億、上百億的大手筆不少:東西快速路、濱海公路、跨海大橋、海底隧道、奧帆賽、大煉油、造船廠及港口西移…而青島的城市格局的改變，主要是向東部的嶗山區擴張。

嶗山區黨政一把手王雁，是除了杜世成之外另一個落馬的重量級官員。

王雁1955年出生，15歲參軍入伍，在部隊入團、入黨，回到地方後先後在銀行、外經貿委、開發區、嶗山區、青島市政府任職，1998年3月至2000年7月任青島市高科技工業園管委會主任、嶗山區黨委副書記、副區長，2000年7月至2001年2月任嶗山區黨委書記、副區長、代區長，2001年2月至2002年12月任嶗山區委書記、區長，2002年12月任青島市市長助理。

36歲就成為廳級幹部的王雁在青島一度被譽為"政治明星"，擁有"青島市十大傑出青年"、"青島市有突出貢獻的領導幹部"等光環，是杜世成非常欣賞的得力干將。王雁給人的覺是思路清晰、很有魄力，而且健談、俊朗、比較容易接觸。客觀地説，王雁是一位頗有前途的"政治明星"。王雁在擔任青島市貿促會會長期間，對青島的對外貿易發展做出過很大貢獻。在主政嶗山區期間，王雁採取了一些積極的改革措施，包括對土地管理秩序混亂問題進行有效整頓。

王雁剛到嶗山區工作時，就到地價過低，急需通過清理土地市場調高地價，凝聚人氣和財氣，拉動城區建設。於是，在當上嶗山區的一把手之後，王雁通過凍結土地批租、實施整村改造異地安置等一系列動作，不到3個月就使嶗山區的土地價格大幅上漲，城鄉接合部和沿海一線的地價漲幅甚至達到100%～150%。可見，一個幾乎壟斷了新土地供應量的政府，也就掌握了土地使用的話語權。

甚至有媒體稱，王雁任嶗山區委書記時，房屋拆遷是宣傳車、剷車、警車、消防車一起出動的。

王雁以善於抓外向型經濟而聞名，他在嶗山區工作期間，最重要的政績是城市形象發生了很大變化。高房價意味着地價更高，同時又意味着地方財政收入高增長，還意味着作為官員政績的城市建設加速。客觀地説，王雁手批租土地，追求政績是主要原因，個人從中漁利則是政績之外的附屬利益。作為地方領導，要想在任期內短時間幹出"看得見"的業績，抓城市改造、房地產開發是最快捷的，也是最投杜世成脾氣的。既然市委書記杜世成喊出了"經營城市"的口號，區委書記王雁以地生財，在政治和經濟上得到雙重實惠也彷彿順理成章。後來王雁的確獲得了仕途上的回報，2002年12月擔任了市長助理。

王雁簽字批租土地的批文，最終放在了嶗山區國土資源局局長於志軍的辦公桌上。

20世紀90年代末，青島市房地產市場逐步升温。青島高科技工業園位於嶗山區內，依山傍海，被當地人稱為"黃金海岸"，受到眾多開發商的青睞，加上青島市的城市格局向東擴展，大批房地產開發商蜂擁而至。他們攻關的主要目標是手握大權的區委領導王雁，規劃、國土等部門也成為開發商們逐利路上的必克堡壘。

要在嶗山區開發一塊土地，主要有兩個要害部門，一個是規劃局，一個是國土資源局。要想將一片地成功開發成商住樓，必須得到規劃部門的許可，所以開發商要想得到一塊地，必須打通規劃、國土等主要審批環節。而這兩個部門都歸嶗山區區委書記、區長王雁管，於是王雁首先成為開發商們攻關的第一個堡壘。

開發土地的程序極為複雜，先由開發商給區長寫用地申請，區長把用地申請通過分管區長批到國土資源局，國土資源局局長再安排土地科填寫審批表，經科長、局長層層簽名再報到區裏。接下來的程序是由區上報到市、市上報到省、省上報到國土資源部，最後才層層批轉下來。這些審批手續十分繁雜，缺少一個環節都不行。按照這個正常程序走，有的土地拖七八年都批不下來。

但是，這裏面最關鍵的環節是當地政府領導和職能部門。開發商之所以要賄賂王雁、於志軍等人，一是要拿地，二是要節省時間。國家在土地"招拍掛"上有嚴格規定，但實際上只要王雁親自出面安排，久拖不決的事情往往很快就能解決。在王雁、於志軍等人的手干預下，開發商要批地不走正常程序，不找市場找區長、找局長，只要相關領導一個批條、一句話，開發商就可以從土地上謀取巨大利益。

在青島這種寸土寸金的城市，縮短拿地時間幾乎和拿地一樣重要。在主政嶗山期間，王雁多次違反國家土地管理的有關規定，違反權限採取批條子、打招呼，開協調會的方式，直接手干預土地批租和出讓事務。按照公訴機關指控，王雁曾經十餘次為開發商牟取土地審批手續、舊城和城中村改造方面的利益。後來王雁坦言，政府供應土地、審批建設項目，相關領導要想從批地、規劃、驗收中撈錢很簡單，先批塊地，跑下手續來，轉讓給別人開發，想撈1個億都不是難事。

2005年，作為震驚全國的"青島嶗山區土地違法批租案"的主角之一，王雁與青島市規劃局局長張志光、嶗山區國土資源局局長於志軍一同被逮捕判刑。導致他們落馬的前因是2002年國家審計署對鞍山、濟南、深圳三個城市的國土資金進行試點審計，審計報告披的違規資金高達70億元，引起國務院高度重視。2003年5月，令狐安副審計長下令，再選一些經濟活躍城市進行審計，其中包括青島。

對青島的審計卻審出了大案。在這次審計中，審計組不僅揪出了嶗山區委書記王雁這條"大魚"，還發現青島市擅自改變土地用途，利用集體土地、劃撥土地進行房地產開發等問題"均很嚴重"。全市一共查出"3大類、29個小類、133個具體問題"，其中嶗山區存在的問題最為嚴重。